Fernando Galiana Marina
Teniente Coronel de la Guardia Civil
Doctor en Derecho
COOMPERACIÓN: MODELO SOSTENIBLE DE GESTIÓN MIGRATORIA BASADA EN EL RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS
COOMPERACIÓN: MODELO SOSTENIBLE DE GESTIÓN MIGRATORIA BASADA EN EL RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS
Sumario: 1. INTRODUCCIÓN. 2. MIGRACIONES Y GARANTÍAS JURISDICCIONALES. 2.1. Estado de la cuestión. 2.2. Hacia dónde avanzar. 3. PERCEPCIÓN, DISCURSO Y SECURITIZACIÓN. 4. MIGRACIÓN PENDULAR Y ARMONIZACIÓN JUDICIAL. 5. COOMPERACIÓN Y CIUDADANÍA EUROPEA. 6. CONCLUSIONES.
Resumen: La cuasi omnipresencia del fenómeno migratorio en los medios de comunicación durante la última década ha transformado el discurso migratorio, generando cambios en la percepción, legislación y política migratoria. La investigación del fenómeno aconseja realizar la gestión migratoria desde un paradigma de coomperación, entendida como un modelo sostenible que beneficie a todos los actores implicados, mientras contribuye a la consecución de un objetivo común desde un enfoque basado en el respeto a los derechos humanos y sus garantías jurisdiccionales. Desde este modelo, el artículo propone considerar la oportunidad que ofrecen los flujos migratorios para revitalizar la economía, fomentar el emprendimiento y contribuir a la sostenibilidad del estado de bienestar europeo.
Abstract: The quasi-omnipresence of the migration phenomenon in the media during the last decade has transformed the immigration discourse, generating changes in migratory perception, legislation and policy. Research on this matter promotes migration management from a paradigm of coomperation, understood as a sustainable model benefitting all actors involved, while contributing to the achievement of a common objective from an approach based on respect for human rights and their jurisdictional guarantees. From this model, the article proposes to consider the opportunity that migratory flows offer to revitalize the economy, promote entrepreneurship and contribute to the sustainability of the European welfare state.
Palabras clave: gestión migratoria, derechos humanos, securitización, coomperación, Unión Europea.
Keywords: immigration management, human rights, securitization, coomperation, European Union.
ABREVIATURAS
D-Jil Liga intramuros conjunta para la democracia (Democracy Joint Intramural League)
EBSOMED Mejora de las organizaciones de apoyo empresarial (Enhancing Business Support Organisations)
MED-Up! Promoción del emprendimiento social en la región mediterránea (Promoting social entrepreneurship in the Mediterranean region).
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
ONU Organización de Naciones Unidas
PEV Política Europea de Vecindad
TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos (ECHR, European Court of Human Rights)
TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea (CJEU, Court of Justice of the European Union)
UE Unión Europea
1. INTRODUCCIÓN
La sucesión continuada de llegadas de migrantes[1] a las costas mediterráneas durante 2015, fruto de los acontecimientos que condujeron a uno de los mayores éxodos humanos vividos hasta el momento, generó numerosos debates que parecían olvidar que todos los seres humanos, como ya dijera San Francisco, somos homines viatores, viajeros sempiternos desde los primeros destellos de humanidad que se vieron en aquellos primitivos homínidos que poblaban África.
De hecho, todas las tesis antropológicas defienden que la humanidad ha fluido de un sitio a otro, movida por dos razones fundamentales (Petersen, 1958): encontrar nuevos territorios donde seguir manteniendo un buen nivel de vida (migraciones conservadoras) o buscar otros mejores que, además, satisfagan la necesidad de conocer, descubrir e investigar (migraciones innovadoras). El autor llegó a afirmar que establecerse en un territorio es descansar hasta que surja la siguiente necesidad migratoria.
Así, las migraciones, la sed de movimiento, la mutabilidad y la capacidad de plasticidad humana han sido nuestra constante. El panta rei[2] de Heráclito en la antigüedad griega o la sociedad líquida de Bauman (2000) reiteran que siamo movile[3], transformándonos para adaptarnos a las realidades del entorno. Ante esto, pensadores desde Erasmo de Rotterdam, primer ciudadano europeo, hasta Jean Claude Juncker urgen la necesidad de que apoyemos a las personas-bisagra, quienes convierten una separación en cooperación.
Junto a estas ideas, cabe nombrar la figura de Francisco de Vitoria, padre de los derechos humanos, que estableció el derecho de las comunicaciones humanas (ius communicationis), defendiendo la licitud de viajar a otros territorios para fomentar la relación entre pueblos y culturas. Sus palabras hallan eco en la búsqueda de una fórmula de gestión migratoria acorde con estos derechos, sus garantías y con la propia sostenibilidad que anuncian los 17 objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la Agenda 2030, a través de los que la que la ONU ha buscado llamarnos a la acción[4]. Dicha fórmula de sostenibilidad y beneficio mutuo encuentra su clave en la gestión cooperativa de la migración, articulándose para beneficiar a todos los actores implicados.
2. MIGRACIONES Y GARANTÍAS JURISDICCIONALES
2.1. ESTADO DE LA CUESTIÓN
Los estudios sobre migraciones comenzaron atendiendo sus causas, quedando establecidos en el siglo XIX cuando las leyes publicadas por Ravenstein (1885, 1889) enumeraron los siete factores de expulsión y atracción que, con ciertos matices, todavía describen los flujos migratorios. A comienzos del siglo XX, Lee (1966) añadía que estos factores migratorios no se sopesan de forma racional, sino que la decisión migratoria está influida, en alto grado, por un componente irracional que considera factores personales y otros asociados con los puntos de origen, destino y tránsito.
Ahondando en materia migratoria, Fawcett (1989) explicaba la importancia de los enlaces o vías de conexión entre quienes migran y el territorio al que quieren llegar. Distinguía entre los enlaces tangibles (fundamentalmente económicos y laborales), regulatorios (normativas y obligaciones, incluidas las familiares) y relacionales (similitudes culturales, status y factores de oferta-demanda), añadiendo que se establecen a través de la cooperación estatal, la cultura de masas, los lazos personales o las agencias migratorias.
Paulatinamente, este tipo de estudios se centró en cuestiones laborales, sociales, culturales (incluido el reto de la integración), así como en la inmigración irregular, el tráfico de personas y el asilo (Triandafyllidou, 2019; Mainwaring, 2019). La irrupción de la crisis migratoria de 2015 llevó a estudiar la transformación de los parámetros empleados en torno a la securitización[5] (Goularas et al., 2020) y a proponer una perspectiva humanitaria y solidaria (Serfozo, 2017; Agarin y Nancheva, 2018), al tiempo que se revisaba la evolución de los derechos humanos hacia términos más garantistas (Donnelly y Whelan, 2018; Chetail, 2019; Costello, 2019; Baumgärtel, 2019; Sanz Mulas, 2019). En ellos se observa que estamos en los albores de la definición de una nueva generación de derechos emergentes (solidaridad, convivencia, paz, conocimiento…), basados en los principios transversales que han de caracterizar a una democracia del siglo XXI. Al mismo tiempo, este debate contribuye a fortalecer la legislación y el control sobre el cumplimiento de los derechos ya establecidos.
Así, la vertiente securitizadora iniciada en la década de 1970 ha evolucionado hacia tendencias cada vez más garantistas, tanto en la legislación como en la jurisprudencia, pese a que todavía existe una fuerte vertiente discursiva que ancla su preocupación en necesidad de securitización del territorio y la identidad europea (Murray, 2018). Por otro lado, Gatrell (2019) busca erradicar el discurso del odio construido en torno a la migración, recordando que ésta ha sido un elemento primordial en la configuración de Europa. En este mismo sentido, se realiza un nuevo análisis del reparto colonial de África tratando de hallar una política que equilibre la balanza migratoria desde la solidaridad, huyendo del “egoísmo nacionalista”, pero sin caer en la “candidez humanitaria”[6].
De este modo, se anima a que Europa no olvide la válvula de escape que supuso su pasado migratorio, instándole a que asuma su parte de responsabilidad con los flujos migratorios actuales (Lehmann, 2015) y consiga frenar tanto el crimen organizado responsable de la nueva esclavitud, en forma de trata de seres humanos (Castles et al., 2014; Gatrell, 2019), como el uso coercitivo de la migración (Greenhill, 2010). Así, las publicaciones actuales sobre los procesos migratorios señalan la necesidad de conciliar las dos perspectivas existentes en torno al fenómeno: la securitización y la gestión de los flujos desde una perspectiva humanitaria.
2.2. HACIA DÓNDE AVANZAR
El continente europeo surgió y creció gracias a su naturaleza migratoria, tendencia que sigue nutriendo las costas mediterráneas, transformando el entorno a tenor de acontecimientos locales y/o globales. Ante esta realidad mutante, la sociedad no puede funcionar mediante la visión del mundo heredada de generaciones pasadas, sino que, buscando el entendimiento de su entorno, ha de cooperar para seguir tejiendo el tapiz en el que se interconectan nuestros intereses. Dicho lienzo permite el intercambio de ideas que promueven el desarrollo social, pero también es la plataforma mediante la que se expanden y magnifican crisis y conflictos. De ahí la necesidad de “afrontar nuestros miedos y acomodarnos a las nuevas realidades” (Adams y Carfagna, 2006), apoyando e impulsando a las instituciones para que, por un lado, desde el ámbito legislativo y jurisdiccional se asuma responsabilidad ante los problemas globales y, por otro, desde el sistema educativo, se proporcionen las habilidades necesarias para conjugar lo local dentro de lo global, entendiendo y adaptándose a los nexos que nos interconectan.
La volatilidad, incertidumbre, complejidad y ambigüedad de nuestra realidad precisan del “Vasudhaiv Kutumbakkam” (Nandram y Bindish, 2017), un concepto que urge a una innovación colaborativa que integre la diversidad del entorno dinámico mediante una ‘inteligencia integradora’, desde una óptica adaptable, recíproca y funcional. Así, aplicando el marco jurídico apropiado, la UE ha de transformar los retos en oportunidades de enriquecimiento y desarrollo para evitar situaciones de conflicto que deriven en un estado hobbesiano de destrucción y pérdida de bienestar (Galtung, 2004).
Gráfico 1
El ABC que perpetúa el ciclo de la violencia[7].
Fuente: elaboración propia, basada en Galtung (2004).
Ante esta posibilidad, la UE no puede permitir que la actual situación de conflicto o crisis migratoria derive en una guerra gélida en la que el continente reniegue de la humanidad, así como del avance cultural y de las civilizaciones que le han caracterizado. Por ello, desde la reconciliación, la reconstrucción y la resolución, es preciso abordar los puntos calientes, como el reto migratorio, antes de que alcancen una deriva de malestar y fractura social que dificulte abrazar los beneficios mutuos que puede ofrecer.
Gráfico 2
El círculo virtuoso de la las tres R[8].
Fuente: elaboración propia, basada en Galtung (2004).
Aunque el informe Brahimi (ONU, 2000) no hacía referencia a los conflictos migratorios que llegarían a las costas europeas unos años más tarde, la puesta en práctica de sus propuestas sirve tanto para mejorar la situación de los países de origen migratorio como para canalizar acciones que permitan mantener la paz en Europa. Por ello, es importante ir más allá de la superficie del problema, llegando a su raíz y evitando alienar a cualquiera de los actores involucrados, ya que ignorar su bienestar puede ser una de las causas que evite cicatrizar el conflicto e impida avanzar hacia una situación de prosperidad y bienestar global. Se ha de buscar que las naciones sean capaces de asumir las riendas de su destino pacífico para orientar el país y evitar que políticas populistas, como las contrarias a la migración, conduzcan hacia la recaída a situaciones de conflicto (Rubin, 2005).
Por ello, la UE ha de ser capaz de aprovechar este momento para demostrar y reforzar su compromiso atávico con los derechos humanos y su responsabilidad como referente de bienestar. Así, su compromiso social con los derechos humanos y la justicia en la gestión migratoria podrá servir como referente para resolver las contradicciones internas ante la llegada de nuevos flujos de personas (Velasco y La Barbera, 2020). Con este fin, la Unión ha de adoptar una línea política común que permita consolidar la prosperidad de quienes viven en su territorio, promoviendo los valores que han permitido su supervivencia. Igualmente, ha de aprovechar las nuevas oportunidades para reinventarse, acogiendo conceptos y sangre nueva que revitalicen su energía innovadora, industrial, comercial y cultural.
Una gestión eficaz de la crisis migratoria puede reforzar la imagen de Europa como actor global capaz de resolver los retos internos, mientras colabora en la resolución de cuestiones de magnitud mundial. La implementación de unas bases de política común, tanto entre los miembros de la UE como entre los países que forman parte de la Política Europea de Vecindad (PEV), produciría efectos más beneficiosos para todos los actores implicados que si se perpetúa la situación de atomización de medidas individuales adoptadas por cada una de las partes.
Al trazar la nueva política común de la gestión migratoria ha sido preciso reconocer que quienes forman parte de la PEV constituyen más que un cinturón de seguridad para los valores europeos. De ahí la creación de diversos programas, que se están desarrollando desde 2018, como EBSOMED[9], diseñado para mejorar las organizaciones de apoyo empresarial y redes comerciales en el vecindario sur; D-Jil[10], destinado al apoyo de jóvenes del mundo árabe para mejorar su autonomía e implicación en la sociedad a través del acceso a los medios de comunicación; y MedUP![11], cuyo objetivo es el desarrollo de una atmósfera que permita el impulso del sector del emprendimiento social, lo que, a su vez, posibilitará el crecimiento inclusivo y la creación de empleo.
Los países implicados en estos proyectos pueden ser los nutrientes que permitan tanto la regeneración europea como el mantenimiento de su estado de bienestar, siempre y cuando, además de la implementación de programas de refuerzo de capacidades, emprendimiento y apoyo técnico-financiero, se tomen las medidas apropiadas para que los flujos migratorios puedan canalizarse a través de vías legales que ofrezcan alternativas adecuadas y adaptadas a todas las partes implicadas en el proceso.
3. PERCEPCIÓN, DISCURSO Y SECURITIZACIÓN
Se ha cumplido ya una década del trágico naufragio ocurrido en Lampedusa en octubre de 2013. Sin embargo, las noticias que nos llegan continuamente indican que la denominada crisis migratoria del Mediterráneo, que entonces se ponía en marcha, no es algo puntual, sino que se trata de un fenómeno que vertebra la propia existencia de Europa y que, en un contexto más o menos mediático, continuará como lleva haciéndolo desde hace miles de años (Galiana, 2024).
Así, mientras sigan existiendo diferencias entre el hemisferio norte y el sur, en tanto sigamos notando los efectos del cambio climático o de crisis sanitarias y hasta que la libertad democrática no sea una realidad en todos los puntos del globo continuarán las presiones migratorias, que no se resuelven con el blindaje de fronteras. Por muchas trabas que se pongan, al igual que el agua acaba horadando la más gruesa de las piedras, también los flujos migratorios acaban por encontrar un hueco para atravesar una fortaleza. El problema surge cuando, al no existir cauces adecuados, encuentran el espacio menos seguro y el que menos beneficios les aporta a ellos y a la sociedad a la que llegan.
La magnificación del fenómeno migratorio se ha producido en una Europa que lleva años sumida en crisis sucesivas. Pero estas crisis son las características del primer mundo, crisis de países en dónde se ha alcanzado un nivel de bienestar con el que otras poblaciones solamente pueden soñar. Europa se ha convertido en el nuevo dorado para cientos de millares de migrantes que anhelan alcanzar un nivel de vida digno. Y Europa no puede cerrar los ojos a dicha realidad mientras se sustente sobre unos pilares de dignidad humana. Además, necesita la llegada de nuevos flujos migratorios para mantener el nivel de bienestar de quienes ya forman parte de ella.
Ahora bien, para poder integrar los flujos migratorios construyendo una sociedad sostenible en la que todas las partes resulten beneficiadas es preciso comenzar por algo tan sencillo como la palabra, porque, como ya se dijera hace miles de años, en el comienzo era la palabra y, puesto que la palabra es el comienzo de acción y pensamiento, el discurso que trata sobre la migración no puede caer en el uso de tropos alarmistas. La importancia de la palabra se observa en los efectos causados por el sensacionalismo mediático que describió la migración en términos de desastres, caos y violencia en 2015 (Mukhortikova, 2018), provocando una reacción de alarma entre la población europea, que sentía que la UE no sería capaz de absorber la migración que llegaba a sus costas.
Un ejemplo de la palabra incidiendo sobre el pensamiento y la acción se observó al comprobar cómo el citado discurso sensacionalista diseminó un clima antinmigración que fue erosionando la percepción en torno a la migración. En medio de la inestabilidad económica que se sentía en Europa, la forma de presentar al fenómeno migratorio hizo que éste adoptara tintes negativos y que pasase a percibirse como la preocupación más acuciante para la sociedad europea, como puede comprobarse en la serie de Eurobarómetros publicados entre la primavera de 2015 hasta la irrupción de la pandemia del COVID-19. Así, la migración se presentaba como una competidora irregular. Y en medio de una crisis, parecía casi imposible integrar a quienes eran vistos como una oleada humana que se iba a apropiar de unos recursos limitados.
Gráfico 3
Cambios derivados de la presencia de flujos migratorios.[12].
Es preciso recordar aquí la investigación del politólogo Ole Wæver (1989) que concluye que la propia enunciación del concepto de seguridad junto al de migración realiza un acto de securitización que transforma la percepción de la realidad migratoria. Confirmando tal afirmación, durante la pasada década se ha podido comprobar cómo el discurso de alarma ha favorecido determinadas agendas políticas. Con ellas se ha aprovechado el descontento social para canalizarlo hacia el cuestionamiento de los pilares fundamentales de la UE y hacia el rechazo de elementos multiculturales. Con esta retórica de la alarma y el miedo se ha sembrado la radicalización, la disensión y la polarización social, al tiempo que se ha ocultado el impacto positivo que pueden generar los flujos migratorios, en el afán de relacionarlos con cualquier tipo de problemática social.
Al mismo tiempo, como consecuencia del miedo generado por los discursos alarmistas, ha ido cuajando una narrativa de inseguridad que, poco a poco, ha cimentado las bases para erigir un muro que parece dividir cada vez más a ambos hemisferios. Como resultado de estas retóricas, en medio de aquella vorágine, la migración dejó de percibirse como una realidad netamente beneficiosa para los países receptores y comenzó a definirse en términos de riesgo y amenaza para la supervivencia del modo de vida asentado en el mundo liberal. Con ello, la agenda política de la securitización y el blindaje de fronteras fueron ganando terreno, dificultando el alcance de pactos cooperativos en materia de migración (Ibahim, 2005).
Los datos muestran un paralelismo entre, por un lado, el incremento de la alarma social y los discursos antinmigración y, por otro lado, un mayor volumen de delitos de odio relacionados con el racismo, la xenofobia, y las creencias o prácticas religiosas (especialmente contra quienes profesan el islam). De hecho, el volumen de delitos de odio se multiplicó exponencialmente desde 2014 hasta la irrupción de la pandemia[13], lo que podría estar relacionado con la popularización de la retórica del odio y la deshumanización fomentada entre algunos grupos políticos (Amnistía Internacional, 2017).
Gráfico 4
Correlación entre miedo y medidas securitizadoras.[14]
Fuente: elaboración propia.
Esta situación no hace sino crear un círculo sin fin. De una parte, tiene lugar la propagación de alarma y el clima antinmigración como motores de odio que fomentan este tipo de delitos. De otra parte, surge la demanda de medidas securitizadoras ante una migración que se está percibiendo como un problema, porque así lo presentan los discursos alarmistas. Así, la fuerza ilocutiva de la palabra se ha convertido en perlocutiva y ha trasladado el problema migratorio a los foros políticos, creando el binomio migración y securitización.
El círculo ya se ha completado porque la adopción de medidas securitizadoras en torno a la migración no hace sino multiplicar los titulares en torno al fenómeno. Y vuelve a comenzar la rueda, haciendo que persista y se incremente la percepción de la migración como fuerza de inestabilidad e inseguridad. Esto provoca más alarma, más odio, más violencia, lo que conlleva mayor demanda de securitización. Es preciso romper este círculo vicioso retroalimentado entre la alarma y la securitización. Es urgente porque, como puede verse a diario, la migración forma parte de la realidad europea.
4. MIGRACIÓN PENDULAR Y ARMONIZACIÓN JUDICIAL
España, y la Guardia Civil concretamente, son conocedoras de este fenómeno desde hace décadas. La crisis de los cayucos en 2006 supuso un antes y un después en cuanto a la migración (Galiana, 2024). Europa tardó casi diez años en darse cuenta de lo que ya se veía en las costas españolas, pero entonces parecía que era algo que sólo tenía que preocupar a España.
Aquel 2006 situó el péndulo migratorio en la ruta más occidental de Europa. Con el paso del tiempo, los flujos se han ido trasladando de occidente a oriente, para realizar el movimiento a la inversa. Y, nuevamente, por lo que estamos viendo, comienza a repetir la ida de occidente a oriente. Este movimiento pendular nos invita a reflexionar sobre las razones que motivan dichas preferencias. Comprobamos que los migrantes no eligen necesariamente la ruta que tienen más cerca.
Gráfico 5
Evolución de las llegadas por embarcaciones a las Islas Canarias (2001- 2021).
Fuente: Ministerio del Interior (2021), elaboración propia.
El trabajo realizado en la ruta occidental desde 2006, gracias a la experiencia adquirida por la Autoridad de Coordinación, llevó a que las mafias migratorias tuvieran que buscar otras rutas alternativas. En la década siguiente, la concentración de activos en oriente llevó a la activación de las rutas occidentales que parecían olvidadas ante la emergencia declarada en las costas del Egeo o las aguas italianas.
Tabla 1
Porcentaje
de distribución de llegadas anuales a las rutas mediterráneas
(2014-2021).
|
Año |
Occidental |
Central |
Oriental |
|
2014 |
5% |
76% |
19% |
|
2015 |
2% |
15% |
83% |
|
2016 |
4% |
49% |
48% |
|
2017 |
15% |
64% |
20% |
|
2018 |
47% |
17% |
37% |
|
2019 |
27% |
11% |
62% |
|
2020 |
46% |
37% |
17% |
|
2021 |
34% |
54% |
12% |
|
Total |
11% |
33% |
56% |
Fuente: ACNUR/UNHCR (2021), elaboración propia
Gráfico 6
Porcentaje
de llegadas totales por las rutas del Mediterráneo
entre 2014 y 2021[15]
Fuente: ACNUR/UNHCR (2021), elaboración propia
La reactivación de las rutas nos permite extraer una lección muy clara de la presente realidad migratoria: las rutas permanecen en estado latente hasta que las circunstancias provocan su reactivación. Por eso, la UE ha de realizar una gestión coordinada, que garantice la continuidad de las operaciones que frenan las actividades de las mafias migratorias. Estas mafias buscan los puntos más vulnerables, multiplicando la peligrosidad de los desplazamientos y aumentando el riesgo para la vida de los migrantes.
Al mencionar a las mafias migratorias, es preciso hablar de la trata de seres humanos con fines de explotación sexual, que suele utilizar estas rutas. Como ejemplo, cabe citar la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 2022 en la que se detalla cómo una menor nigeriana fue traída a España bajo la promesa de encontrarle un trabajo no relacionado con la prostitución. No obstante, al llegar, quedó atrapada en una red de prostitución de la que no pudo escapar hasta ser rescatada por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Ante las estrategias utilizadas por las mafias migratorias es preciso hacer notar la corrección y la rectitud de las acciones de la Guardia Civil en su gestión de los flujos migratorios, que se ha puesto en valor en varias sentencias europeas y nacionales. Cabe citar, por ejemplo, el voto expresado por el Juez Dedov en la sentencia del 3 de octubre de 2017 del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), así como en la sentencia del 13 de febrero de 2020 del mismo tribunal. Se trata de la sentencia sobre los asaltos a las vallas fronterizas de Melilla del 13 de agosto de 2014, uno de los más numerosos hasta el momento, caracterizándose, además, por el uso de la fuerza por parte de los migrantes. La sentencia destaca cómo aquellos migrantes no hicieron uso de los procedimientos legales que existían para que hubieran accedido al territorio español de forma legal, según indican las disposiciones sobre el cruce de fronteras exteriores del espacio Schengen.
Esta sentencia del TEDH se cita por su importancia para el ordenamiento jurídico español y para las actuaciones de las fuerzas policiales encargadas de la vigilancia de las fronteras. En ella, el Tribunal señala la gran labor realizada por España a la hora de salvaguardar los derechos humanos, al tiempo que lleva a cabo las acciones necesarias para proteger las fronteras. Esto supone el reconocimiento y el respaldo a los esfuerzos realizados para conducir la migración a los cauces regulares, siempre desde el respeto a los derechos humanos y las garantías jurisdiccionales. También en España, la sentencia del 28 de enero de 2021 del Tribunal Constitucional, por ejemplo, destaca la legitimidad y la proporcionalidad de las actuaciones de la Institución benemérita en aquellas cuestiones relacionadas con los flujos migratorios.
De forma más reciente, durante el mes de octubre de 2023, el TEDH ha resuelto varios casos relacionados con las situaciones producidas ante las llegadas masivas de personas en situación de migración irregular en Hungría (Sahzad contra Hungría; Asunto S.S. y otros contra Hungría) y Malta (A.D. contra Malta). En ellos, el tribunal detectaba violaciones de los artículos 3 (prohibición de trato inhumano o degradante) y del artículo 4 del Protocolo Número 4 (prohibición de expulsión colectiva) del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Este tipo de situaciones ha derivado en la promulgación de una Guía de detención administrativa de migrantes y solicitantes de asilo para profesionales (Consejo de Europa, 2023), así como un plan de acción para proteger a las personas vulnerables en el contexto de la migración y asilo en Europa (2021-2025). Aunque presta atención a otras realidades, es importante también hacer notar en este punto la estrategia para promover los derechos de la infancia (2022-2027), ya que la posibilidad de desarrollo de muchos de sus derechos impacta directamente con la situación derivada de su status migratorio o del de sus familias.
Estas guías, junto a la política migratoria de la UE, a cuyo acerbo se ha unido recientemente el nuevo pacto sobre migración y asilo (20 de diciembre de 2023), rubricado durante la presidencia europea[16], promueven una gestión más cooperativa y sostenible de los flujos migratorios. En este sentido, entre otras modificaciones introducidas por el nuevo texto, se incluye la salvedad de que, en determinadas circunstancias, las solicitudes de asilo no se gestionen en el país de entrada o estancia legal. Además, amplía los criterios de reunificación familiar para incorporar a aquellos miembros que sean susceptibles de protección internacional, así como a quienes hayan obtenido la ciudadanía por medio de la obtención de un permiso de residencia de larga duración y a las personas recién nacidas.
Cabe hacer notar que la situación migratoria actual ha generado un aumento exponencial de los casos de este tipo presentados ante los tribunales europeos. Dicha situación invita a intentar evitar el colapso de las cortes europeas creando un sistema de cortes europeas domésticas mediante las que ampliar la capacidad de acción de los dos tribunales europeos. Partiendo de la coordinación de ambos, las cortes domésticas servirían para reforzar la consistencia de las sentencias y recopilar precedentes de referencia con los que favorecer el progreso de la jurisprudencia.
Mediante esta coordinación, la armonización jurídica busca convertirse en una realidad que evite resultados dispares dependiendo del tribunal ante el que se interponga un recurso. Por ejemplo, para dirimir el derecho de permanencia en la UE, los casos presentados ante el TEDH que invocan el artículo 8 de la Carta Europea de Derechos Humanos han de demostrar la dificultad de proseguir la vida familiar si toda o parte de dicha unidad familiar ha de trasladarse fuera de la UE. En cambio, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) evita la subjetividad interpretativa en torno a la reunificación familiar y analiza este tipo de casos desde el punto de vista de la ciudadanía europea y la libertad de movimiento. Como resultado, la sentencia de uno y otro suele diferir.
De este modo, los asuntos que se presentan ante el TEDH, como Omoregie, han de articular su defensa en torno a la dificultad que la persona que se marcha tendría para proseguir la vida familiar si se le fuerza a abandonar el país donde se encuentra. Por otro lado, los casos presentados ante el TJUE centran su defensa en los aspectos relacionados con la ciudadanía europea y los derechos que derivan de la misma, como, por ejemplo, el derecho a llevar una vida familiar normal. Puesto que estos casos se apoyan en el derecho que cualquier ciudadano tiene para llevar una vida familiar normal, queda fuera de lugar la petición de que cualquier parte de la familia (por ejemplo, el padre en asunto Metock o en el Zambrano) se establezca en un tercer país. Este impedimento surge porque su marcha no permitiría que el resto de la familia, que sí tiene ciudadanía europea, llevase una vida familiar normal. De este modo, en este tribunal prima el derecho de los ciudadanos europeos sobre cualquier otra premisa.
Estas diferencias en el tipo de argumentación que ha de desarrollarse en los casos presentados ante uno y otro tribunal son las que han conducido a la afirmación de que ambos tribunales necesitan coordinar una adjudicación estratégica. De este modo, sus sentencias, tal y como señala Costello (2019), servirán de catalizador para que toda la UE y sus Estados miembros alcancen una gobernanza global del fenómeno migratorio basada en el avance de los derechos humanos y sus garantías jurisdiccionales.
Por ello, es necesario que la resolución de este tipo de casos se lleve a cabo desde un enfoque armónico y cohesionado del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia Europeo. Partiendo de los valores europeos de solidaridad, armonía, protección humanitaria e inclusión, estos tribunales han de sentar las bases del ordenamiento jurídico de la Unión. Esta armonización judicial ha de ir de la mano del diseño de una legislación y política migratoria que canalice la migración de forma regular, evitando que los migrantes vean las vías ilegales ofrecidas por las mafias migratorias como el único camino para acceder al continente.
5. COOMPERACIÓN Y CIUDADANÍA EUROPEA
La citada cooperación entre las cortes europeas es únicamente una de las instancias en las que es preciso aunar y coordinar esfuerzos para lograr una gestión efectiva y sostenible de los flujos migratorios. Llegados a este punto, se introduce el concepto de coomperación, concebido como un marco de cooperación necesaria entre todos los actores que participan en la gestión migratoria, en el que también han de tener cabida los intereses propios de cada actor. Está basado en el modelo de coompetición que Brandenburger y Naleduff (1996) aplican en el mundo económico y de la gestión empresarial, conjugando cooperación y competitividad. Al renombrarlo aquí como coomperación se enfatiza más el elemento cooperativo del modelo. En la coomperación, las partes negociadoras han de demostrar su capacidad de adaptación para generar alianzas que les permitan avanzar simultáneamente por varios caminos.
Por un lado, han de avanzar motivadas por el beneficio mutuo. Su logro conseguirá que las acciones sean sostenibles. Al mismo tiempo, estas alianzas han de permitir la consecución de intereses propios, que nunca pueden ser contrarios a los comunes, ni obstaculizarlos. Así, en el modelo de la coomperación (Galiana, 2024), la UE se sitúa en el centro, ya que está en el centro de la interacción con el resto de actores presentes en el modelo. A su alrededor se sitúan y hay que contar con:
1. Los países de origen y tránsito de las migraciones, que son los proveedores y, al mismo tiempo, buscan entablar lazos con los lugares de destino para mejorar su situación.
2. Los competidores, que son aquellos agentes cuyas acciones reducen los posibles beneficios que la UE pueda obtener de los flujos migratorios. En este grupo de competidores destacan las mafias migratorias. También incluye a los Estados frágiles que obstaculizan la puesta en marcha de mecanismos de migración legal. Igualmente, se encuentran en este grupo los Estados Miembros de la UE que no quieren cooperar con la política migratoria común.
3. Los aliados, que incluye a los países que siguen la política migratoria común, así como a las organizaciones internacionales (tanto públicas como privadas) que comparten agendas similares a la UE.
4. Los destinatarios, subdivididos en dos: por un lado, el grupo de los propios migrantes, que buscan mejorar si situación; por otro, el de la población que se encuentra en el Estado al que llega la migración y que quiere que se mantenga el estado de bienestar de la UE.
La clave de éxito del uso de la coomperación en la gestión migratoria pasa por la búsqueda de un punto de encuentro que permita conjugar los objetivos particulares de cada parte con el beneficio común: los objetivos de cada Estado particular, de la UE, de los migrantes, de las empresas e instituciones que colaboran, de los países de origen y tránsito... Dicho punto de encuentro no es otro que el punto óptimo de Pareto del que habla la teoría de juegos. Para encontrarlo hay que aprovechar el potencial de emprendimiento y creación que ofrecen los flujos migratorios.
Gráfico 7
Diagrama del concepto Coomperación aplicado a la Unión Europea[17].
Fuente: elaboración propia, basada en
Branderburger y Nalebuff (1996).
Además, en las negociaciones y la gestión migratoria, de acuerdo con los postulados de Elinor Ostrom, premio nobel de economía (Ostrom, 1990; Ostrom et al., 1999; Ostrom y Ostrom, 2003; Hess y Ostrom, 2007), la UE ha de tener en cuenta los cuatro niveles que participan en el proceso migratorio.
• En el plano inferior se sitúan las acciones llevadas a cabo por cada Estado miembro (el nivel micro).
• Seguidamente, están las llevadas a cabo por la UE en su conjunto.
• El siguiente nivel lo ocupan las trazadas con terceros Estados e instituciones internacionales.
• Y, por último, en el nivel superior están las que implican a toda la red migratoria (el nivel macro).
De este modo, se llegará a la gobernanza multinivel, un paso necesario en un mundo cada vez más líquido donde las realidades económicas se fusionan con situaciones de inestabilidad climática y social. En este sentido, la pandemia ha demostrado la importancia y necesidad de contar con todos actores implicados en el fenómeno. Nos ha dejado claro que, además de contar con los recursos y el apoyo de los sectores públicos y privados, es preciso incluir a la ciudadanía en su conjunto, tanto a quienes ya están en Europa como a quienes desean llegar.
Por ello, el nuevo régimen migratorio ha de abandonar la concepción de la migración como un riesgo y abrazar la oportunidad regeneradora y revitalizadora que conlleva, convirtiendo a los migrantes en agentes activos que contribuyan a la sostenibilidad. Con la Agenda 2030 como marco vertebrador, ha de llevarse a cabo una actuación coordinada, multidisciplinar y multinivel que permita promover el bienestar europeo. Y al mismo tiempo, estas actuaciones han de fomentar el desarrollo de los países de origen y tránsito de los flujos migratorios, con quienes hay que solidificar nexos de cooperación.
Gráfico 8
Una gestión migratoria coomperativa incrementa el bienestar social y convierte la migración en una oportunidad.
Fuente: elaboración propia.
En definitiva, hay que continuar aprendiendo para seguir construyendo la sociedad de la que formamos parte. La supervivencia del bienestar europeo depende de su capacidad de adaptación a la realidad circundante, aceptando la riqueza que llega a su territorio, educándola en sus valores y aprendiendo de los nuevos. Para ello, no puede caerse en una aculturación que traumatiza, ignora y no sabe aprovechar el potencial de quienes llegan a Europa. Para que tenga éxito, la construcción de esta nueva etapa de Europa ha de hacerse desde el respeto y el entendimiento, a través de hibridaciones fértiles que logren alcanzar un emprendimiento sostenible y una regeneración cultural a través de programas de acogida y aprendizaje personalizados con los que consolidar el bienestar europeo, acogiendo la potencia que traen los flujos migratorios. Con este fin, han de aprovecharse los beneficios de las tecnologías de la información y la comunicación, que tan útiles han demostrado ser desde la irrupción de la pandemia. Por ello, es preciso ponerlas al servicio de la integración de la migración en la sociedad receptora y la inserción laboral.
Gráfico 9
Migración como oportunidad[18].
Fuente: elaboración propia.
Estos programas han de contar con el apoyo del sector público, del privado y de la ciudadanía. Esta actuación coomperativa puede hacer realidad la promoción del emprendimiento sostenible y la conectividad territorial, ofreciendo así una respuesta para hacer frente a la despoblación de las zonas rurales y al decrecimiento demográfico que está experimentando Europa. Con estas iniciativas se pueden potenciar proyectos que impulsen prácticas agrícolas, ganaderas y energéticas sostenibles. Aquí entran en juego las iniciativas de aprendizaje que pueden promoverse aunando la presencialidad en las zonas rurales con la tecnología traída de las áreas urbanas. Estas iniciativas ofrecen una plataforma para revitalizar tradiciones, así como para poner en valor las aportaciones de los saberes de quienes llegan, conjugándolos en una nueva realidad adaptada a las necesidades de nuestro tiempo.
No obstante, para que estas iniciativas prosperen y para que los objetivos de la Agenda 2030 y la gestión sostenible de los flujos migratorios se hagan realidad es preciso que se acepten los valores cívicos, las normas de convivencia y las instituciones que han convertido a Europa en un espacio de libertad, seguridad y justicia.
Para ello, el civismo y el concepto de ciudadanía europea se ha de promover desde espacios interreligiosos que permitan comprender cómo la profesión de distintas fes en una misma comunidad aporta matices que pueden enriquecer y fortalecer la sociedad, siempre y cuando se sustenten sobre los valores de respeto a los demás y a los derechos humanos, así como a los principios democráticos de igualdad y tolerancia. Este respeto ha de ir en las dos direcciones (de la población autóctona hacia la migrante y de la población migrante hacia la autóctona). Además, para conseguir este respeto, hay que ser capaz de darlo, puesto que el respeto no se logra imponiéndolo.
Igualmente, tampoco es posible imponer idea alguna, ya que estas se propagan únicamente promoviendo su asimilación a través de hechos y argumentos que pongan de manifiesto su coherencia. De ahí que este artículo proponga que cualquier programa de gestión migratoria desarrollado por la UE ha de comenzar con la coherencia entre el discurso y la actuación con el fin de sentar el clima de respeto necesario para que la convivencia fructifique en el desarrollo de una sociedad sostenible, basada en los valores de respeto y libertad que crearon Europa.
En síntesis, el dicho popular que advierte sobre la necesidad de renovarse o morir no es sino la dicotomía que se presenta ahora, una vez más, ante la Unión Europea en forma de reto migratorio. La nueva realidad climática, demográfica, económica, política, social y tecnológica ha creado un contexto diferente al que existía cuando se redactaron las normas que rigen en distintas naciones europeas.
Por ello, desde el análisis introspectivo de la nueva realidad de la Unión ha de resurgir la idea de Europa fortalecida y capaz de gestionar los retos globales que se presentan dentro y fuera de sus fronteras. Partiendo de una actuación coordinada desde la Agenda de Desarrollo Sostenible, sobre la base de una democracia consolidada que promueve una gobernanza multinivel, y enarbolando la bandera de una ciudadanía construida desde el respeto a los derechos humanos y a las garantías jurisdiccionales, Europa tiene la oportunidad de convertir el reto migratorio en una oportunidad de prosperidad y bienestar sostenible, eficaz y beneficiosa para todas las partes.
6. CONCLUSIONES
En primer lugar, la gestión migratoria sostenible mediante la implantación de canales migratorios legales no puede olvidar la pendularidad (Galiana, 2024)[19] de las rutas migratorias explotadas por diversas mafias, lo que desaconseja que tales rutas se declaren cerradas en los momentos en los que son menos transitadas, puesto que siguen latentes y recuperarán fuerza tan pronto como se advierta que tienen menos medidas de seguridad.
Por otro lado, es preciso cortar la cadena trazada entre narrativas alarmistas, percepciones de inseguridad y discursos de odio, puesto que propician el racismo y la xenofobia, dando lugar a nuevas situaciones de alarma, que, a su vez, incrementan la sensación de inseguridad y, una vez más, vuelven a fomentar más discursos dañinos, transformando la situación en una espiral de malestar creciente.
De ahí la importancia de promover discursos equilibrados que permitan ver el potencial de los flujos migratorios como una oportunidad para revitalizar al continente europeo, permitiéndole que se adapte a los nuevos retos globales. Sería importante que la gestión de los flujos migratorios en Europa no se perdiese en argumentos centrados en el nivel de diversidad al que se quiere llegar, sino que se sea consciente de que, cualquiera que sea su grado, Europa existirá si se organiza dentro del respeto a los derechos humanos y las garantías jurisdiccionales, así como a las instituciones y los códigos que la sustentan.
Por ello, es preciso realizar un cambio de narrativa para que se haga eco de la inevitabilidad del fenómeno migratorio, que supere las definiciones tradicionales de migrante económico frente a refugiado y que impulse la armonización de las sentencias de los Tribunales Europeos para ayudar a construir una gestión migratoria más coordinada. Ésta, además, ha de partir de los principios de la coomperación, la gobernanza multinivel y la Agenda 2030.
De este modo, desde un planteamiento multidisciplinar y multinivel, con todas las dimensiones y actores implicados, se puede potenciar una ciudadanía europea basada en los principios de respeto democrático. Dicha ciudadanía europea será la encargada de impulsar proyectos sostenibles que incluyan a la población migrante para que, entre todos, se pueda lograr el mantenimiento del estado de bienestar de la UE. Así, con una narrativa que aproveche todos los recursos, la migración se puede convertir en un reto sostenible, eficaz y beneficioso para todas las partes implicadas en el proceso.
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